Responsabilidade Civil do Estado

• Também denominado como responsabilidade patrimonial ou extracontratual do Estado
• Conceito
  • É a obrigação imposta ao Estado de reparar os danos causados à terceiros em virtude de seus atos ilegítimos ou legítimos

Teoria da irresponsabilidade do Estado

• Durante alguns séculos prevaleceu a teoria da irresponsabilidade do Estado, em que ele não respondia por suas ações e omissões
• Absolutismo
  • Período histórico da Europa, compreendido entre o início do século V e meados do século XV. Era um sistema de governo em que o governante se investia de poderes absolutos, sem limite algum, exercendo de fato e de direto os atributos da soberania estatal. Todo o poder pertencia ao monarca, sua vontade era a lei e todos a obedeciam. A figura do rei se confundia com o próprio Estado (Luiz XIV: “O Estado sou eu”). O poder do monarca era encarado como poder divino, razão pela qual era impossível responsabilizá-lo pelas suas falhas
  • “The king can do no wrong” ; o rei não erra; o rei não pode realizar o mal
  • Com base nessa ideia é que se formulou a teoria de irresponsabilidade Estatal
• O desgaste desta teoria se inicia com as revoluções liberais, especialmente a Revolução Francesa e com o surgimento do Estado de direito (princípio da legalidade, separação de poderes, direitos fundamentais do indivíduo). A partir do desenvolvimento dessas novas ideias, o Estado foi se tornando responsável de forma gradativa

Teorias civilistas

• A responsabilidade do Estado seria regulada por normas do direito civil
• Teoria dos atos de império e atos de gestão 
  • Atos de império: Estado pratica no exercício de sua soberania, com autoridade, são impostos coercitivamente aos indivíduos. São regulados pelo direito público (atos de poder de polícia do Estado)
  • Atos de gestão: Estado pratica a conservação de seu patrimônio e no desenvolvimento de seus serviços, se despindo de sua autoridade para se igualar ao particular
  • De acordo com essa teoria, o Estado só seria responsável pelos danos oriundos dos atos de gestão e só se daria caso a vítima comprovasse a culpa do agente estatal
  • Foi uma teoria importante por ser a primeira que dispôs sobre a responsabilidade do Estado, mas não é capaz de justificá-la. Ela estaria dividindo a personalidade do Estado e, pública e privada
• Teoria da culpa civil ou subjetiva
  • Independentemente do ato, havendo dano, o Estado será responsável, desde que comprovada a culpa do agente estatal
  • Estado respondia tal qual o empregador privado
  • Caso Blanco
    • Na França existe a jurisdição dúplice : jurisdição comum e jurisdição administrativa (contencioso administrativo)
    • “No ano de 1872, a menina Agnes Blanco foi atropelada pelo vagonete da Companhia Nacional de Manufatura do Fumo (o fumo era explorado pelo Estado). Em razão disso, o pai de Agnes entrou com uma ação pedindo uma indenização para o Estado Francês e nesta ação, o pai falava que queria uma indenização porque o dano tinha decorrido de um serviço público prestado pelo Estado. Houve um conflito de competências que foi resolvido pelo Tribunal de Conflitos Francês. A questão era a seguinte: a ação deveria ser julgada pela justiça comum francesa ou ela deveria ser julgada pelo contencioso administrativo? O Tribunal de Conflitos se pronunciou nos seguintes termos “Em razão dessa responsabilidade decorrer de uma prestação de serviço público, esta responsabilidade é uma responsabilidade especial, diferente daquela constante do código civil”. Então pela primeira vez se ouve falar de uma responsabilidade civil do Estado diferenciada daquela prevista no código civil francês”.
      • Fonte: https://matheusdaminello.jusbrasil.com.br/artigos/323654264/a-historia-da-responsabilidade-civil-do-estado
    • A competência seria da jurisdição administrativa, pois se tratava de uma relação jurídica envolvendo o Estado e o dano proveio da execução de um serviço público. Por isso, o caso deveria ser resolvido por normas do direito público
    • Com isso, a responsabilidade do Estado saiu do campo do direito privado e passou para a área do direito público

Teorias publicistas

• Teoria da culpa do serviço (ou culpa especial; culpa anônima)
  • Não funcionamento do serviço público
  • Mal funcionamento do serviço público
  • Funcionamento do serviço público com atraso
  • A culpa era do serviço e não subjetiva do agente, ela se configurava quando o serviço funcionasse mal
  • Ex: buraco no asfalto
  • Exigia da vítima a prova da culpa do serviço
• Teoria do risco integral
  • A Teoria do Risco Integral é o elo final da corrente publicística, doutrina objetiva por excelência, pois não indaga da culpabilidade do agente, nem da natureza do ato praticado, e muito menos das condicionantes do serviço público, abandonando construções subjetivas. (ARAÚJO, 2010, p. 776)
  • Possui duas concepções diferentes
    • Existem autores que definem essa teoria pelo risco administrativo, ou seja, haverá a responsabilidade do Estado, desde que a vítima não tenha provocado ou concorrido para o dano
    • Outros entendem que, ainda que a vítima tenha provocado ou concorrido para o evento danoso, o Estado seria integralmente responsável (professor considera a teoria do risco integral sob esse aspecto inaceitável)

Teoria do risco administrativo ou Teoria da responsabilidade objetiva (adotada pelo Brasil)

• Não depende de culpa
  • Ex: O viaduto cai. O Estado terá que responder, independentemente de culpa
• Tem como fundamento o princípio dos encargos sociais, pois a atividade administrativa é desenvolvida pelo Estado para atender toda a coletividade. Mas, essa atividade pode, eventualmente, causar dano desproporcional a um ou alguns membros da coletividade e todos os membros devem compartilhar do ressarcimento dos prejuízos daqueles que sofreram os danos.
  • Os encargos de ressarcimento são repartidos entre nós, pois a administração pública funciona por meio da receita de tributos
  • Quando o Estado indeniza, é a sociedade que está indenizando
• Pressupostos da responsabilidade objetiva:
  1. Fato administrativo
     • É a conduta comissiva ou omissiva, legítima ou ilegítima (pode ser uma to jurídico ou um ato material)
  2. Dano ou prejuízo
     • É a lesão ao patrimônio jurídico do indivíduo
     • Pode ser material ou moral
  3. Relação de causa e efeito entre o fato e o dano
     • Não se exige culpa
     • A pessoa tem que ter sofrido o dano em virtude do fato

• Histórico da Teoria da responsabilidade objetiva
  • Constituições de 1824 e 1891
    • Nada disseram sobre a responsabilidade do Estado. Mas, uma lei da época previa decisões judiciais reconhecendo a responsabilidade do Estado por ato de seus agentes
  • Constituição de 1934
    • Estabeleceu a responsabilidade solidária do Estado e do servidor quando este fosse negligente, se omitisse ou agisse com abuso
  • Constituição de 1937
    • Repetiu o disposto na Constituição de 1934
  • Constituição de 1946
    • Introduziu a responsabilidade objetiva
    • Mas, o Código Civil de 1916 não previa nada a respeito da responsabilidade objetiva. Inclusive, em seu artigo 15, previa que as pessoas jurídicas de direito público seriam civilmente responsáveis se houvesse culpa, ou seja, responsabilidade subjetiva, estando em desacordo com a CF/46
    • Estado tinha direito de regresso contra seus servidores se esses tivessem agido com dolo ou culpa
  • Constituição de 1967 e EC 1969
    • Repetiram o disposto na CF/46
  • A CF atual (1988), em seu artigo 37, §6, praticamente repete o disposto nas Constituições de 1946, 1967 e na Emenda Constitucional de 1969
  • Análise do §6 do Artigo 37 da CF/88
    • CF/88, Art.37, § 6º As pessoas jurídicas de direito público e as de direito privado prestadoras de serviços públicos responderão pelos danos que seus agentes, nessa qualidade, causarem a terceiros, assegurado o direito de regresso contra o responsável nos casos de dolo ou culpa.
    • Pessoas jurídicas
      • Direito público: União, Estado e DF. Autarquias e fundações públicas
      • Direito privado : as prestadores de serviços públicos
        • Inseridas na administração pública: Sociedades de Economia mista e Empresas Púbicas
          • As SEM e Empresas Públicas podem se prestar à execução de serviço público ou a prestação de atividade econômica (CF, Art.173,§1).
          • As que executam serviços públicos : respondem objetivamente
          • As que executam atividade econômica (se submetem ao direito privado): responsabilidade subjetiva
        • Não inseridas na administração pública: empresas concessionárias ou permissionárias de serviços públicos
          • Se tem permissão ou concessão para executar serviço público, sua responsabilidade é objetiva
    • O artigo 43 do Código Civil reafirma o disposto na Constituição
      • CC, Art. 43. As pessoas jurídicas de direito público interno são civilmente responsáveis por atos dos seus agentes que nessa qualidade causem danos a terceiros, ressalvado direito regressivo contra os causadores do dano, se houver, por parte destes, culpa ou dolo.
      • Omitiu-se quando as PJ de direito privado prestadoras de serviço público, mas fica claro que elas são também responsáveis, por disposição Constitucional
  • “Agentes”
    • Qualquer pessoa que exerça uma função pública, não restringe apenas aos servidores
  • Relações jurídicas
    • De natureza objetiva: entre o Estado e a vítima
    • De natureza subjetiva: entre o Estado e o seu agente, sob a condição de culpa ou dolo do agente
• Na responsabilidade objetiva, há uma inversão do ônus da prova: cabe ao Estado provar que a vítima provocou o evento danoso para se eximir de sua responsabilidade

Responsabilidade do Estado decorrente de obras públicas 

• Obra de execução direta (feita pelo próprio Estado)
  • Responsabilidade objetiva
• Obra de execução indireta (feita por contratado : licitação)
  • Dano decorrente de simples fato da obra: Responsabilidade objetiva do Estado
    • Ex: Obra que precisa fechar uma rua para ser feita, o que veda o acesso a um posto de gasolina ali localizado que, com o fechamento, perderá suas vendas. Note que o dano que o dono do posto irá sofrer é decorrente do simples fato da obra, então a responsabilidade por esse dano é do Estado e não do executor da obra
  • Dano decorrente de culpa: Responsabilidade subjetiva do próprio contratado
    • A vítima terá que provar a culpa do executor da obra
    • Responsabilidade subsidiária do Estado

Responsabilidade do Estado decorrente de danos provenientes de atos legislativos e jurisdicionais 

• Danos provenientes de atos legislativos (Lei)
  • Regra: irresponsabilidade , pois a lei é ato inerente à soberania estatal
  • Exceções
    • Leis inconstitucionais (ato ilícito)
      • Via concentrada: ADI – a declaração de inconstitucionalidade pela via concentrada tem efeitos erga omnes, ou seja, se uma lei declarada inconstitucional nesses termos produzir algum dano, o Estado será responsável
      • Via incidental ou difusa: ação ordinária ou mandado de segurança – efeitos apenas para o autor da ação
    • Lei de efeito concreto
      • Se contrapõe as “leis em tese” ou leis de “efeito material”, que possuem como características a generalidade, abstração e impessoalidade. As leis de efeito concreto são leis apenas no sentido formal, pois, no aspecto material não seriam, por não possuírem generalidade, abstração nem impessoalidade. Isso porque, atingem apenas uma pessoa ou um grupo de pessoas

        • Ex: “Leis que criam um Município (art.18 §4º) e leis orçamentárias (art.165) são ótimos exemplos constitucionais para ilustrar o conceito de lei de efeitos concretos. Pois não possuem a abstração necessária para se repetirem em infinitas situações. Também podemos citar os Decretos Legislativos e as Resoluções da Câmara ou do Senado como, tipicamente, atos normativos de efeitos concretos, pois, em regra, são emanados não para criar condutas gerais e abstratas e sim para autorizar, aprovar, suspender, fixar… No âmbito infraconstitucional podem ser citadas as leis que estabelecem indenização a determinada pessoa, as leis que concedem anistia, as leis que determinam que tal ou qual imóvel seja área de preservação ambiental, as leis que mudam o nome de um município”

          • Fonte: http://andreconcursos.blogspot.com/2011/06/lei-de-efeitos-concretos-leis.html

      • Se esse tipo de lei produzir danos: responsabilidade objetiva do Estado
• Danos provenientes de atos jurisdicionais
  • Despachos, decisões interlocutórias e sentenças
  • Regra: irresponsabilidade
  • Exceções
    1. Erro judiciário 

       • Ex: Caso Mota Coqueiro ( Leia mais sobre o caso) e Irmãos Naves (Leia mais sobre o caso)

    2. Permanência na prisão por tempo superior ao fixado na sentença 
    3. Demora desarrazoável do processo judicial 
  • Estado terá direito de regresso contra o juiz
    • CPC, Art. 143.  O juiz responderá, civil e regressivamente, por perdas e danos quando:

      I – no exercício de suas funções, proceder com dolo ou fraude;

      II – recusar, omitir ou retardar, sem justo motivo, providência que deva ordenar de ofício ou a requerimento da parte.

Responsabilidade do Estado por danos decorrentes de fatos imprevisíveis e atos de terceiros 

• Fatos imprevisíveis (fenômenos da natureza)
  • Ex: tempestades, chuvas, relâmpagos, terremotos
  • Irresponsabilidade, salvo se houve omissão na execução de um serviço público que poderia ter evitado o dano
• Atos de terceiro
  • Ex: greve
  • Irresponsabilidade, salvo omissão por parte do Estado

Reparação do Dano (produzido pelo agente estatal)

• Reparação administrativa
  • Condições:
    1. Concordância do agente (até porque o valor será descontado de sua remuneração)
    2. Previsão em lei (indicando o percentual a ser descontado)
    3. Observação do direito de defesa e do contraditório
       • Se o agente estiver de acordo e houver previsão legal, será feito o desconto previsto em lei. Se ele não estiver de acordo, será necessário assegurar o direito de defesa e contraditório
  • É raro acontecer a reparação administrativa, pois o Estado, normalmente, não aceita o valor pedido pela vítima
• Reparação judicial
  1. Ação de indenização
     • Partes: Vítima (autor) X Estado (réu)
       • CF, Art.37, § 6º As pessoas jurídicas de direito público e as de direito privado prestadoras de serviços públicos responderão pelos danos que seus agentes, nessa qualidade, causarem a terceiros, assegurado o direito de regresso contra o responsável nos casos de dolo ou culpa.
     • A doutrina e a jurisprudência se dividem sobre a possibilidade da ação de indenização ser proposta diretamente contra o servidor
       • Existem os que defendem essa possibilidade, pois a norma constitucional, quando prevê a responsabilidade objetiva do Estado, busca proteger e resguardar a vítima, pois para ela seria mais seguro receber junto ao Estado do que junto ao agente. Porém, se a própria vítima preferir propor a ação diretamente contra o servidor, poderia fazê-lo.
         • Desvantagem de se propor a ação contra o servidor e não contra o Estado: Nesse caso, a vítima, além de provar a relação de causa e efeito, terá que provar o dolo ou culpa do servidor. Além disso, o Estado tem mais patrimônio e oferece mais segurança quanto ao pagamento da reparação
         • Vantagem de se propor a ação contra o servidor: No caso de se propor a ação contra o Estado, dependendo do valor do ressarcimento, o pagamento vai para o sistema de precatórios. Se propor contra o servidor, isso não poderia ocorrer
  2. Ação regressiva
     • Partes: Estado X Agente
     • Requisito: culpa ou dolo do agente
     • Foro competente:
       • União, autarquias federais, empresas públicas federais : Justiça Federal (CF, Art.109,I)
       • Estado município, autarquias estaduais: Vara da Fazenda Pública, se existirem na comarca
• Cabe denunciação da lide ao servidor que causou o dano, em uma ação de indenização em que o Estado foi vencido?
  • CPC, Art. 125.  É admissível a denunciação da lide, promovida por qualquer das partes: II – àquele que estiver obrigado, por lei ou pelo contrato, a indenizar, em ação regressiva, o prejuízo de quem for vencido no processo.
  • Pela literalidade da norma, seria cabível. Mas, existem autores que entendem que não poderia haver denunciação da lide, pois esta norma do CPC se aplicaria apenas as campo da responsabilidade civil, onde se pede a culpa, ou seja, onde se responsabiliza quem agiu com dolo ou culpa. Mas, na área pública não ocorre assim, já que a responsabilidade do Estado é objetiva, sendo essa norma, portanto, inaplicável nesses casos.
    • A norma processual só se aplicaria ao campo privado (responsabilidade subjetiva)
    • A denunciação da lide aplicada à área pública só serviria para retardar o processo, pois estaria se inserindo um elemento novo, no caso, o agente, tornando-se necessário provar sua culpa, sendo que para a responsabilização do Estado essa prova não é necessária, ou seja, a vítima conseguiria receber sua indenização sem precisar fazer prova de culpa alguma, mas apenas demonstrando o nexo de causalidade.
• Prescrição
  • Ação de indenização
    • Decreto 20.810/1932 : 5 anos
    • CC, Art. 206,§3,V : 3 anos
    • Apesar de o Código Civil ser posterior e existirem os que defendam que ele é que deveria ser aplicado, ainda prevalece a aplicação do prazo prescricional previsto pelo decreto 20.810/1932, ou seja, 5 anos
  • Ação regressiva : 5 anos
    • Salvo se se tratar de dano proveniente de improbidade administrativa (CF, Art.37, §5). Nesses casos, ela seria imprescritível