Desapropriação

INSTRUMENTOS DE INTERVENÇÃO DO ESTADO NA PROPRIEDADE (SOBRETUDO NA PROPRIEDADE PRIVADA)

 DESAPROPRIAÇÃO OU EXPROPRIAÇÃO

• Noção
  • É o procedimento pelo qual o Estado, fundado em razões de utilidade pública, necessidade pública ou interesse social, retira o bem do proprietário mediante prévia e justa indenização, ressalvado a expropriação prevista no art. 243 CR/88.
  • É a perda da propriedade pelo particular e, consequentemente, a aquisição da mesma pelo poder público.
  • Obs: Procedimento no direito administrativo = conjunto de atos.
• Fonte Constitucional
  • Art 5º, XXIV, CR/88: “Art.5º Todos são iguais perante a lei, sem distinção de qualquer natureza, garantindo-se aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no País a inviolabilidade do direito à vida, à liberdade, à igualdade, à segurança e à propriedade, nos termos seguintes: XXIV – a lei estabelecerá o procedimento para desapropriação por necessidade ou utilidade pública, ou por interesse social, mediante justa e prévia indenização em dinheiro, ressalvados os casos previstos nesta Constituição.”
  • Art. 182, §4, III, CR/88: “Art. 182. A política de desenvolvimento urbano, executada pelo Poder Público municipal, conforme diretrizes gerais fixadas em lei, tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e garantir o bem- estar de seus habitantes. (Regulamento) (Vide Lei nº 13.311, de 11 de julho de 2016) 4º É facultado ao Poder Público municipal, mediante lei específica para área incluída no plano diretor, exigir, nos termos da lei federal, do proprietário do solo urbano não edificado, subutilizado ou não utilizado, que promova seu adequado aproveitamento, sob pena, sucessivamente, de: III – desapropriação com pagamento mediante títulos da dívida pública de emissão previamente aprovada pelo Senado Federal, com prazo de resgate de até dez anos, em parcelas anuais, iguais e sucessivas, assegurados o valor real da indenização e os juros legais.
  • Art.184, CR/88: “Art. 184 Compete à União desapropriar por interesse social, para fins de reforma agrária, o imóvel rural que não esteja cumprindo sua função social, mediante prévia e justa indenização em títulos da dívida agrária, com cláusula de preservação do valor real, resgatáveis no prazo de até vinte anos, a partir do segundo ano de sua emissão, e cuja utilização será definida em lei.
    • 1º – As benfeitorias úteis e necessárias serão indenizadas em dinheiro.
    • 2º – O decreto que declarar o imóvel como de interesse social, para fins de reforma agrária, autoriza a União a propor a ação de desapropriação.
    • 3º – Cabe à lei complementar estabelecer procedimento contraditório especial, de rito sumário, para o processo judicial de desapropriação.
    • 4º – O orçamento fixará anualmente o volume total de títulos da dívida agrária, assim como o montante de recursos para atender ao programa de reforma agrária no exercício.
    • 5º – São isentas de impostos federais, estaduais e municipais as operações de transferência de imóveis desapropriados para fins de reforma agrária.
  • Art. 185, CR/88: Art. 185. São insuscetíveis de desapropriação para fins de reforma agrária:
    • I –  a pequena e média propriedade rural, assim definida em lei, desde que seu proprietário não possua outra
    • II –  a propriedade produtiva
    • Parágrafo único. A lei garantirá tratamento especial à propriedade produtiva e fixará normas para o cumprimento dos requisitos relativos a sua função social.
  • Art 243, CR/88: Art. 243.  As propriedades rurais e urbanas de qualquer região do País onde forem localizadas culturas ilegais de plantas psicotrópicas ou a exploração de trabalho escravo na forma da lei serão expropriadas e destinadas à reforma agrária e a programas de habitação popular, sem qualquer indenização ao proprietário e sem prejuízo de outras sanções previstas em lei, observado, no que couber, o disposto no art. 5º.
• Competência para legislar:
  • União Federal – art. 22, II, CR/88.
    • Art. 22. Compete privativamente à União legislar sobre: II – desapropriação;
• Pressupostos constitucionais (art.5º,XXIV, CR/88)
  • Necessidade Pública: na clássica definição de Miguel Seabra Fagundes, “haverá necessidade pública quando o Estado encontra um problema inadiável e premente, que não pode ser removido ou procrastinado, para cuja solução é indispensável incorporar o bem particular ao domínio do Estado”. Do ponto de vista prático, a necessidade pública ocorre nos casos de defesa nacional, segurança, socorro público em situações de calamidade ou insalubridade pública.
  • Utilidade Pública: verifica-se quando a transferência do bem particular para o domínio do Estado se revela conveniente e vantajosa, mas não se configura obstáculo intransponível e irreversível. O que ocorreria, por exemplo, quando se desapropriasse terrenos para construção de repartição pública — a exemplo, temos a Cidade Administrativa de Minas Gerais.
  • Interesse Social: se destina a solucionar os chamados problemas sociais, isto é, aqueles atinentes concretamente aos mais pobres, trabalhadores, à massa em geral, pela melhoria nas condições da vida e mais equitativa divisão das riquezas. Enfim, atenuação das discrepâncias sociais. Podemos citar como exemplo a desapropriação para fins de reforma agrária.

Além disso, cabe justa e prévia indenização – em dinheiro ou créditos da divida pública, especialmente agrária. Atualmente, do ponto de vista infraconstitucional, não há mais diferenciação entre necessidade e utilidade pública. Isso porque a lei geral de desapropriação rotulou de utilidade pública os casos de necessidade pública do CC 1916.

Modalidades em específico

Desapropriação por utilidade pública

• É a transferência do bem do domínio privado para o público por ser vantajosa e conveniente
• Está previsto no Decreto Lei 3.365/1941, conhecido como Lei geral de Desapropriação, especificamente no art 5º. Essa relação do art 5º é taxativa, pois os demais casos de utilidade pública só podem ser criados por lei (Executivo Federal à somente a união pode legislar sobre desapropriação) e não por atos administrativos.
• No conceito de utilidade pública, entram os casos de necessidade pública também, pois e, como supracitado, procedimentalmente falando, não há distinção entre elas.
• Bens expropriáveis: todos os bens, sejam eles móveis, sejam eles imóveis. (TODOS). Todavia, alguns bens, em decorrência de sua natureza, são insuscetíveis de desapropriação.
  • Exemplos de bens insuscetíveis de desapropriação:
    • Dinheiro/moeda circulante no país: este é um meio de pagamento da indenização da desapropriação e assim, não poderia ser objeto da mesma. Somente as moedas raras que podem compor museus podem ser expropriadas.
    • Direitos personalíssimos. EX: honra, cidadania.
    • Cadáver: existe uma discussão. Para alguns, o cadáver pode ser desapropriado para pesquisa científica. Para outros, ele seria inexpropriável, em razão de motivos religiosos e sentimentais. Além disso, embora o cadáver seja um bem, é insuscetível de valoração econômica, e como a constituição exige indenização, esta não poderia ser calculada. Logo, ou a família doa o cadáver para o Estado ou o leva ao sepultamento.
• Os bens expropriáveis são privados/particulares e alguns públicos.
• No que tange aos bens privados, eles podem ser expropriados mediante os seguintes requisitos:
  1. Declaração de utilidade pública
  2. Pagamento de indenização
• Existe uma outra espécie de bens privados – ações, quotas e direitos representativos de instituição ou empresa cujo funcionamento depende de autorização do Governo Federal e se subordine à sua fiscalização- que possui os seguintes requisitos:
  1. Autorização em decreto pelo presidente da República
  2. Declaração de utilidade pública
  3. Pagamento da justa e previa indenização em dinheiro
     • EX: Bancos.
     • Obs: Se a própria união quer desapropriar, não é necessário o requisito da autorização, pois ela está implícita na utilidade pública.
• No que tange aos bens públicos, os seguintes requisitos devem ser respeitados
  1. Autorização em lei específica – lei da entidade que vai desapropriar. Além disso, o ente federativo superior pode desapropriar bens do ente inferior, embora a recíproca não seja verdadeira.
     •  “A desapropriação ocorre de cima para baixo, de modo que a União pode desapropriar bens dos Estados e Municípios, mas a recíproca não é verdadeira”.
  2. Declaração de utilidade pública
  3. Prévia e justa indenização
•  Limites: o Estado não desapropria além do necessário, apenas aquilo que é suficiente ao empreendimento público. Todavia, o Decreto Lei 3.365, em seu 4º, prevê a desapropriação por zona, isto é, a desapropriação que recai sobre mais de um bem:
  • 1º caso: A desapropriação se estende para áreas subjacentes que serão utilizadas no futuro  para desenvolvimento da obra
    • Ex: Poder público vai abrir uma via pública e precisa de uma área particular. Os estudos técnicos demonstram que a área é suficiente para atender à demanda de veículos automotores, contudo, o administrador prevê que, com o decurso do tempo, ele terá que aumentar a via devido ao aumento do fluxo de veículos, estendendo a desapropriação às áreas adjacentes à obra para serem usados futuramente à isso deve ser definido na declaração de utilidade.
  • 2º caso: A desapropriação se estende para áreas subjacentes que se valorizarão extraordinariamente em consequência da obra
    • Ex: O bairro Cidade Nova foi muito valorizado com a abertura da Avenida Cristiano Machado – antes os lotes eram muito baratos. Isso ocorre com a finalidade de revenda dessas áreas. Mesmo não havendo a desapropriação dessas áreas de potencial valorativo, aqueles proprietários de imóveis que se beneficiam da valorização devem ressarcir o Estado mediante contribuição de melhoria. Por outro lado, se a obra pública importar em desvalorização das áreas subjacentes, devera expropriar, pagando a devida indenização.

Procedimento expropriatório

• O procedimento expropriatório se divide em duas fases:
  • Fase declaratória : Declaração de utilidade pública do bem
  • Fase executiva : Medidas concretas para se executar a desapropriação

Fase declaratória : Declaração de utilidade pública do bem 

• É a anunciação da existência do direito do Estado de desapropriar
• Não retira o bem do proprietário
• Competência
  • Entidade política (União, Distrito Federal, Estados, Municípios)
  • DL 3365/1941
  • Exceções
    • Alguma entidades administrativas podem declarar a utilidade pública do bem, mas, para tanto, essa possibilidade precisa estar prevista em lei federal
    • Ex: DNIT (Lei 10.233/2001) : Essa autarquia pode declarar a utilidade pública do bem para instalação de vias ; ANEEL (Lei 9.074/1995) : Pode declarar utilidade pública de bem para utilização na instalação de concessionárias e permissionárias do serviço de energia elétrica
• Requisitos
  • Individualização do bem a ser expropriado
  • Indicação da finalidade pública a ser atribuída ao bem
  • Indicação do dispositivo legal (DL 3365 , Art.6)
• Forma
  • Por decreto (do presidente, governador ou prefeito)
  • Exceções:
    • DL 3365/41: Art. 8^o  O Poder Legislativo poderá tomar a iniciativa da desapropriação, cumprindo, neste caso, ao Executivo, praticar os atos necessários à sua efetivação
    • O Poder Legislativo pode tomar a iniciativa da desapropriação, cabendo ao executivo praticar os atos. Ou seja, o Poder Legislativo vai expedir a declaração de utilidade pública do bem, por meio de LEI (apenas no sentido formal, pois no material é um ato administrativo)
  • Nos casos de competência das entidades administrativas: Por qualquer outro ato administrativo, exceto decreto ou lei (Ex: Portaria)
• Efeitos
  • Autorização para o expropriante penetrar no imóvel, podendo recorrer ao auxílio de força policial caso haja resistência
    • Para conhecer o imóvel, proceder com as verificações necessárias etc
  • Início do prazo de caducidade
    • Caducidade é a perda dos efeitos do ato em decorrência de uma situação fática ou jurídica . No caso, é a perda dos efeitos da declaração de utilidade pública do bem pelo decurso de prazo
    • Prazo de vigência da declaração: 5 anos a contar da data da declaração : DL 3365 : Art. 10.  A desapropriação deverá efetivar-se mediante acordo ou intentar-se judicialmente, dentro de cinco anos, contados da data da expedição do respectivo decreto e findos os quais este caducará.
    • Consequência da caducidade: Impedimento de editar uma nova declaração durante 1 ano
      • Esse impedimento atinge somente a entidade que deixou caducar a declaração, as outras não ficam impedidas
  • Fixação do estado físico do bem para efeito de indenização
    • A indenização corresponderá ao que o bem representar fisicamente na data da declaração
    • Benfeitorias construídas após a declaração
      • Necessárias: serão indenizadas
      • Úteis: só serão indenizadas, se autorizadas previamente pelo expropriante
      • Voluptuárias: não serão indenizadas

Execução

• Fase que corresponde as medidas concretas para executar a desapropriação
• Todos que tem competência para declarar a utilidade pública do bem, podem executar a desapropriação
• Aquelas entidades que não podem declarar a utilidade pública poderão executar a desapropriação, desde que haja previsão em lei para tanto
  • No caso de concessionárias e permissionárias: desde haja previsão em lei ou no contrato de concessão ou permissão
• Fase administrativa
  • Após a declaração, oferta-se a indenização, se o proprietário aceitar, lavra-se a escritura de compra e venda
  • “Desapropriação amigável”
• Fase judicial
  • Se o proprietário não aceitar a indenização o expropriante terá que ingressar em juízo
  • Inicial expropriatória
    • Requisitos
      • CPC, Art.319
      • Um exemplar do jornal oficial que publicou a declaração de utilidade pública ou uma certidão com o conteúdo da declaração de utilidade pública
      • Planta do imóvel ou sua descrição
      • Oferta do preço
    • A inicial expropriatória poderá conter pedido de imissão provisória na posse
      • A imissão provisória na posse é regulada pelo D. 1075/1970 (imóvel residencial urbano) e pelo DL 3365/1941(imóvel não residencial urbano)
      • D. 1075/1970: Proposta a inicial, o juiz irá intimar o proprietário. Se ele não aceitar o valor da indenização, o juiz determinará um valor provisório e, somente depois, determinará a imissão na posse
      • DL 3.365/1941: A imissão poderá ser inaudita altera parte
      • Requisitos do pedido de imissão provisória na posse 
        1. Declaração de urgência
           • Pode ser feita no decreto expropriatório , em decreto específico ou na inicial expropriatória
           • Nos dois primeiros casos: o expropriador terá 120 dias para propor a ação expropriatória, sob pena de perder o direito de imissão provisória na posse
        2. Depósito do valor ofertado
  • Contestação
    • Versará sobre vício processual e/ou impugnação de preço
  • Justa indenização
    • Compreende o valor real (valor de mercado), os juros moratórios (devidos a partir de primeiro de janeiro do ano subsequente aquele que a indenização deveria ter sido paga- por força de medida provisória), os juros compensatórios (para compensar a perda da propriedade, em decorrência da imissão provisória na posse), honorários advocatícios , honorário de perito e outras despesas (ex: mudança do proprietário, desmonte do maquinário de uma indústria)
    • Os honorários de advogado incidirão na diferença entre o valor ofertado e o valor definido na sentença

Desistência da desapropriação 

• Pode ocorrer em qualquer momento do processo desapropriatório
• Revoga-se a declaração de utilidade pública do bem
• Comunicação direta ao juiz do interesse em desistir
• O proprietário será indenizado em eventuais despesas ocorridas até o momento da desistência

Retrocessão na desapropriação

• “Fazer retornar”; “Devolver o bem“
• Só ocorrerá quando o bem desapropriado não for utilizado para uma finalidade pública 
• Natureza jurídica (divergência)
  • Direito real 
    • Direito de obter o bem de volta, devolvendo o que recebeu de indenização
    • Art.5, XXIV, CF
  • Direito pessoal (majoritária)
    • Art.35 do DL 3365/1941: O bem não pode ser reivindicado, ainda que com vício, então, resolve-se em perdas e danos
    • CC, Art. 519. Se a coisa expropriada para fins de necessidade ou utilidade pública, ou por interesse social, não tiver o destino para que se desapropriou, ou não for utilizada em obras ou serviços públicos, caberá ao expropriado direito de preferência, pelo preço atual da coisa.
    • Em vez de pleitear o retorno do bem, o direito seria de perdas e danos 
    • O expropriante tem a obrigação de oferecer o bem quando ele não se presta a uma finalidade pública. Se não o faz, ficará obrigado a pagar perdas e danos
• Ação de retrocessão 
  • Prescrição: 5 anos do momento da demonstração de desinteresse do expropriante em utilizar o bem para um fim público

Desapropriação por interesse social (Lei 4.132/1962)

• Competência
  • Todos os entes políticos 
  • As entidades administrativas se autorizadas em lei ( lei da entidade política a que pertencerem)
    • As entidades adm. não podem expedir a declaração de interesse social do bem, mas, se autorizadas em lei, terão competência para desapropriação por interesse social
• Objeto
  • Todo bem
• Declaração de interesse social 
  • Caducidade: 2 anos (prazo para desapropriar e dar início ao cumprimento da finalidade pública)
  • Ex: construção de casas populares
• Indenização
  • Em dinheiro
• Procedimento
  • Lei 4.132, Art. 5º No que esta lei for omissa aplicam-se as normas legais que regulam a desapropriação por unidade pública, inclusive no tocante ao processo e à justa indenização devida ao proprietário.
  • São aplicáveis as normas do DL 3365 no que couber

Desapropriação para fins de reforma agrária 

• Lei 8629/1993 (normas substantivas) e LC 76/1992(normas adjetivas, processuais)
•  Competência
  • União Federal
• Objeto
  • Imóvel rural que não esteja cumprindo sua função social
  • Aproveitamento racional e adequado (CF, Art.186)
• Declaração de interesse social 
• Indenização
  • Terra nua : paga em títulos da dívida agrária, resgatável, resgatável em até 20 anos em parcelas anuais, iguais e sucessivas
    • “Considera-se terra nua o imóvel rural, por natureza, que compreende o solo com sua superfície e respectiva floresta nativa, despojado das construções, instalações e melhoramentos, das culturas permanentes, das árvores de florestas plantadas e das pastagens cultivadas ou melhoradas, que se classificam como investimentos (benfeitorias)”. (Fonte)
  • Benfeitorias: paga em dinheiro

Desapropriação urbanística (CF, Art.182, §4, III)

• Regulamentada pela Lei 10.257/2001 (Estatuto da cidade)
• CF, Art.182, § 4º É facultado ao Poder Público municipal, mediante lei específica para área incluída no plano diretor, exigir, nos termos da lei federal, do proprietário do solo urbano não edificado, subutilizado ou não utilizado, que promova seu adequado aproveitamento, sob pena, sucessivamente, de:

  I – parcelamento ou edificação compulsórios;

  II – imposto sobre a propriedade predial e territorial urbana progressivo no tempo;

  III – desapropriação com pagamento mediante títulos da dívida pública de emissão previamente aprovada pelo Senado Federal, com prazo de resgate de até dez anos, em parcelas anuais, iguais e sucessivas, assegurados o valor real da indenização e os juros legais.

• Competência
  • Município
• Objeto
  • Imóvel compreendido no plano diretor da cidade, que não atenda a suas normas 
• Indenização
  • Em títulos da dívida municipal, resgatáveis e um prazo de até 10 anos 
  • Correspondente ao valor que a prefeitura atribuir ao imóvel para pagamento de IPTU
• Medidas de adoção preliminar 
  • Edificação ou parcelamento compulsórios
  • IPTU progressivo no tempo limitado de 5 anos
• Imóvel desapropriado será aproveitado pela prefeitura conforme as normas do plano diretor ou será alienado a terceiros (mediante licitação), que deverão dar finalidade compatível com o plano diretor

Desapropriação confiscatória (CF, Art.243)

• Art. 243. As propriedades rurais e urbanas de qualquer região do País onde forem localizadas culturas ilegais de plantas psicotrópicas ou a exploração de trabalho escravo na forma da lei serão expropriadas e destinadas à reforma agrária e a programas de habitação popular, sem qualquer indenização ao proprietário e sem prejuízo de outras sanções previstas em lei, observado, no que couber, o disposto no art. 5º.
• Regulamentada pela Lei 8.257/1992
• Competência
  • União
• Objeto
  • Terrenos rurais e urbanos
• Pressupostos
  • Culturas ilegais de plantas psicotrópicas ou trabalho escravo 
• Destinação dos bens desapropriados
  • Reforma agrária e programas de casas populares (EC 81, 2014)
• Não há declaração de interesse social
• Não há indenização